建设工程纠纷中的审计问题
建筑业是我国国民经济中重要的产业支柱之一，也是在司法领域中法律关系复杂、法律争议较大、案件频发的产业领域。建设工程纠纷是法院、仲裁机构的核心业务之一，且呈现出案件数量激增、争议标的额巨大、法律适用难度加大的趋势。
为深入研究和探讨建设工程领域的法律理论和纠纷处置的实务问题，2017年8月18日，京都民商诉讼研究中心召开“建设工程纠纷疑难问题研讨会”，邀请了专家学者、高院法官、资深律师共同研讨建设工程领域的疑难复杂纠纷的解决方案，为关联企业防控风险、纠纷处置提供权威的、实务的法律支持。
以下内容根据京都律师事务所王春军律师在会议上的发言整理。
我给各位同仁汇报一下关于建设工程合同纠纷中审计问题，主要讲三个问题，第一，审计的定义，第二，讲一下人大法工委的回复，关于审计作为最终结算依据，不再作为竣工结算依据的复函。第三，关于回复函的相关司法解释。第四，分享两个案例。
一、工程审计与结算的概念
工程审计非常简单，我们说行政审计是行政行为，它审计的是发包方就是建设单位，它的效力不及于承包方。工程结算是一种民事法律行为，是承发包双方对工程款的一种确认、审查，这是个基本概念。
二、全国人大法工委关于工程审计的复函
在今年7月份，突然出现人大法工委关于工程审计竣工结算的回复函。新浪、新京报、360个人图书馆、天涯论坛等出现了对这个回复函的解读。它的热度就像现在战狼的票房一样，热度这么高。当时一个主管审计的李总给我打电话，说王律师你怎么看，是不是审计结果不作为工程结算的依据呢？告诉大家这是完全的误读，它的正确打开方式是什么呢，我们先看看它的来龙去脉。
在刚开始的时候，北京、上海、天津各地出的审计的地方性法规中，直接规定了三种情形，一种情形是地方法规直接规定必须以审计结果作为工程结算的依据。第二，地方法规规定在招标文件中，或者在合同中应该写明以审计结果作为最终结算的依据。第三类在招标文件中合同中可以写明。这些地方立法规出来以后，中国建筑协会就慌了，如果这样的话，我们还招投标干吗，最后干完活直接交给上级审计部门审计就行了。
2015年提交了《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》，2017年2月22日法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，2017年6月5日法工委发出《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》。大家谁见过研究意见和复函吗？我手里有大家可以回头看一下。实际上复函的意思是什么呢？它是说全国人大法工委要求检查地方性法规中的两种规定，第一，地方性法规中直接规定以行政审计为竣工结算依据的条文不应该存在。第二，以行政审计写在招标文件，或者是写在合同中的条文不应该存在。第三种情况，可以写在招标文件或者合同里的条文，这是可以存在的，它是对条文的审查。并不是说好多人所理解的，审计结果不作为工程结算的依据了，不是这样的。
三、相关的司法解释
在我们国家相关司法解释中也有所体现，2001年4月2日，最高人民法院答复河南省高院的一份意见里提到，审计是国家对建设单位的一种行政监督，只有合同中明确约定以审计结论为依据的才能以审计为结论。但是下面说，合同无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据，这个条文写得非常清楚，审计结论只有在合同中明文约定才可以。但是大家看，我们下面有思考，在合同无效的情况下，是执行审计还是司法解释第二条，这里边非常有意思的事情。你答复如果合同约定不明确，或者合同约定无效的情况下将审计结论作为判决的依据。但是司法解释第二条规定在合同无效的情况下竣工验收合格的话，承包人可以参照无效合同进行结算，出现矛盾了吧？怎么办，下次我们再分析。
最高院在2008年对福建省的答复说，财政评定中心审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，也是对施工方的审核，所以在没有明确约定的情况下也不能作为结算依据。刚才公律师说，以审计结论为依据的话非常麻烦，要么久拖不决，要么“决而我们不同意”，造成施工重大的损失，但是我想今天不要谈老生长谈的问题。我们通过两个案例看一看现实中行政审计为依据到底有多复杂。
四、现实中特殊的案例
这是我刚接触的案件，A公司通过招投标方式的签定了供热公司的土建项目，该项目在这里写了几千万，最终以财政审定值为准。在施工过程中实际上一部分进行招投标，剩下一部分不进行招投标，让他继续干，总共干了1000万，这1000万涉及挡墙、设备安装，竣工后建筑公司把结算报告报上去了，1000万报上去了，审计结果久拖未决两年多了，怎么办？问题如下：第一，本案约定的财政审定值是否与人大法工委的复函相悖？刚才我们说了，人大法工委复函是对地方法规的规定，合同相对人之间的约定是有效的，所以不相悖。第二，未签订合同部分是否必须审计，这是案子解决的点。当时案子拿过来之后我们也很头疼，当事人也对建设工程法律比较熟悉。他说怎么通过财政评定中心的审定呢？我的理解是这样，有合同的案件是土建项目，剩下是没有合同的，把案子分为两个案子一起立案。一个案子有合同，我们要求按照财政评定中心进行评审。另外一个没有合同，怎么办？据实结算。这个案子我们已经开始启动了，具体法院能不能同意我们不清楚。
再看一个案例，一装饰装修公司通过招投标承接了某军事单位的办公楼的装修工程，签订合同之后，施工单位到结算的时候说，我们合同没有约定审计。但是招标文件中的B款规定，工程价款的结算以审计部门审定的结果作为最终付款依据。首先，人大法工委的复函文件是否及于军事单位？我看见复函说了，调查全国人大住建部各种律师各种部门没有说和军委讨论过。如果法院说这个复函不及于军事单位，军队的条例说必须进行审计，有可能就得进行审计。这是一个问题，审不审我们也不清楚。
第二，如果这个复函及于军事单位，军事单位完全可以以B条工程价款的结算以审计部门审定结果作为最终付款依据，这句话是否明确了以审计部门为审计，它是否明确的以审计结果作为付款的约定？当时我们接到案子的时候分析，我认为审计部门没有说明哪个审计部门，是发包人自己内部审计部门还是发包人上级审计部门，这是非常大的单位，这个单位里的发包人其实有自己的审计部门。我们这个案子它在自己审计部门已经进行了“审计”了一遍，但是叫审核不叫审计，所以我们不同意这个说法。
我们再看第三个问题，本案招标文件中与合同约定不一致，即便招标文件B条明确约定以某某审计部门审计结论为依据的情况下，如果合同约定中的一种结算方式和招标文件中的结算方式不一致，在这种情况下以哪个为准，以合同为准还是以投标文件、招标文件为准？
如果合同未约定怎么办？这就是一个漏项。在这种情况下，就需要一步一步地往下分，但建设工程里边问题错综复杂，审计问题又是特别头疼的东西，承包人无法左右。有时候承包人向发包人抱怨；发包人也抱怨，这个钱我们也是经过审计批准之后我们才能拿到，我们也很头疼。但是这个问题能不能在合同里解决呢？我觉得可以解决。但是鉴于时间的原因，如果我们京都律师事务所下次再举行建设工程论坛的时候，我把这个题目再解释一下，谢谢大家。